林立街头巷尾的餐饮小店，多数却没有卫生许可证，其中还不乏一些知名连锁企业。去年市人大进行的食品安全执法检查中发现，沪上小规模餐饮店普遍存在无证经营而游离于监管的情况。“不能只管有证不管无证，要创新机制，把无证餐饮纳入监管范围”，成为许多代表的呼声。言犹在耳，今年的情况怎么样，是否有所改观？4月27日，市人大再度出击，由常委会副主任钟燕群带队，赴嘉定区真新街道、江桥镇就食品摊贩、无证无照食品经营情况开展执法检查。令人欣喜的是，部分区县通过制度创新，已将无证餐饮纳入监管范围，而相关制度经验或将被写入地方立法中。
无证不安全？三大难点导致办证率低
在被检查的一家小餐饮店中，执法人员看到，小店墙头张贴着食品安全公示牌，其中清晰标示着单位名称、负责人、经营范围等信息，几位经营人员的健康证也一并呈列，下方则摆放着商铺安全管理手册，“我们已将这家餐饮店备案纳管，并与其签订承诺书，定期会对其经营行为开展监督检查”，江桥镇食安工作人员介绍。
事实上，食品餐饮“有店无证”其背后原因复杂多样。嘉定区食药安办负责人介绍，从排摸情况来看，无证无照经营的情况主要有三类：一种是由于自身原因，不愿意办证或者暂时达不到办证要求的。另一种是经营场所为违法建筑，不符合办照条件的，占比超过五成。第三种是，由于房屋性质等原因不能办证的。比如，一些原规划为建设用途或其他用途的土地上建造的房屋，被擅自改变用途，或是，经营场所条件所限，无法通过环评要求的，这部分占比逾四成。市食药监局局长阎祖强表示，这一结果与全市调研情况大致吻合。
“无证不等于食品安全不过关，市民对这些小餐饮店有刚需，简单取缔的结果只能是反复回潮，关键是，我们的监管制度、方法需要调整。”历年执法检查中，市人大代表对于无证食品经营已形成共识。
告别“一刀切”实现有的放矢
不搞“一刀切”，加强分类治理，抓住源头管控，成为嘉定区治理无证餐饮的新策良方。
据嘉定区市场监管局局长丁耀臣介绍，针对不愿办证的情况，他们主要采取督促经营者尽快办理许可证，并加强指导，在整改合格到位后给予办理许可证。针对在违法建筑中经营的情况，嘉定区通过坚决拆除违章建筑，彻底斩断无证无照滋生的温床，从源头上消除隐患。
而针对由于经营场所限制而不能办证的情况，他们采取了“备案纳管+承诺”的制度。即，将一些符合卫生要求的经营户进行备案，发放备案书，在店内醒目位置悬挂备案证。由相关职能部门在管理要求和方法上予以指导，督促备案纳管的经营户依法规范经营，并定期开展检查。同时，要求纳管经营户签订规范经营承诺书，违反承诺的将退出纳管。“对于另外一些不符合餐饮卫生要求的，我们则会督促其转变经营业态”，丁耀臣补充。
突破机制难题期待最严落实
对于“嘉定经验”，参加检查的代表们给予了点赞，认为分类管理的模式，创新性地把执法和监管分开，在制度上有突破。“机制已形成，下一步要加强落实”，金永红认为，如何备案制度中落实最严格监管是下一步政府部门需要着力的问题。“我特意查看了餐饮店的管理手册，发现检查人员没签名，也没反馈意见”，金永红指出，类似的监管漏洞要弥补。许丽萍代表表达了相同的意见，“无证经营被纳管，那么监管方法、监管程度是否与有证有照的餐饮单位同样严格？”她表示，精细化管理对于备案餐饮单位同样重要。丁明代表则认为，在强化硬性监督管理的同时，还要注重提升经营者的道德意识，“既要有法治，也要有德治，提高经营者的自治能力了，才能降低监管成本、提高管理成效”。市人大教科文卫委副主任委员张辰则指出，相关的地方性法规正在进行修订中，政府部门要对实际工作中的经验进行提炼，通过把经验转化为法条，保障相关做法的制度化运行。
据了解，《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》的修订工作已启动，将于今年9月提交常委会一审。此次执法检查也是为相关立法工作做准备。
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