宁波是长三角南翼的经济中心城市,我国重要的港口城市,国家历史文化名城.2010年,全市实现生产总值5125.8亿元,按常住人口计算人均GDP达到10068美元;完成财政一般预算收入1171.7亿元;市区居民人均可支配收入30166元,农村居民人均纯收入14261元;集装箱吞吐量达到1300万标箱.与宁波经济发达、消费水平较高相适应,宁波公众对食品安全期望也在日益提高.在完全开放的大市场中,宁波作为食品输入型城市(75%来自市外),要确保食品安全,政府的监管压力非常大.市委市政府高度重视食品安全工作,提出了"依法严格监管宁波的食品生产企业,坚决防止输出不安全,对全国消费者负责;依法严格监管进入宁波市场的食品,对宁波人民负责"的总体目标.5年多来,宁波没有发生一起危害和影响较大的食品安全事件,同时,一个科学、规范、有效的监管机制也正在逐步形成.
传统食品监管重事后检查和处罚,轻事前监管.现代食品安全监管的趋势是以风险为核心,做好事前的预防和监管,也就是构建以风险预测、风险管理和风险沟通为一条线的监管体系,宁波从设计理念上,贯穿"城市是一个整体、食品是一个整体"的思路,提出学习美国监管精神(即美国食品和药物管理局"为人类健康服务"的宗旨),制度上"远学香港、近学上海"的指导方向,积极吸取先进经验,并根据宁波本地情况科学设计监管体系.
我们对食品安全监管机制作如下表述:以提高食品安全水平为目标,食品安全风险评估、风险管理和风险交流为基本方法,以大宗食品为重点,检验和信息技术为手段,实施源头控制和市场准入战略;监管和建设相结合,完善分段监管和综合协调监管体制,建立政府、业界和消费者互动机制,全面推进食品安全工作.这一机制的核心是以城市为单位,形成科学规范有效的"风险评估、风险管理和风险交流(预警、传达)"工作方法,基础是构建"政府、业界和消费者"三者互动关系.
一、开展食品检验,加强食品安全风险监测评估
食品安全问题异常复杂,政府监管食品,首要的是对食品存在的风险有科学的分析评估,只有这样才能理性认识食品安全问题,才能使监管工作具有针对性,及时有效地控制食品风险,消除消费者的恐慌心理.风险监测评估包括两个方面,一是食品中存在的危害因子对人的健康可能产生的影响的评估,这是最基本的,是制定食品安全标准的科学基础.这项工作具有很强的科学性,需要多学科联合完成,应该由中央政府有关部门组织力量集中研究.二是特定区域或特定时期食品安全的风险监测评估,这是地方政府必须做好的基础性工作.比如,宁波这个城市,食品安全究竟存在什么样的风险呢?我们既要对本地生产的食品进行分析评估,也要对进入宁波市场的食品做出正确的判断,要根据明确的食品标准和可能添加的非食用物质进行风险分析,科学制定风险等级,突出重点,采取措施,既及时有效地控制食品风险,又加强市场监管,处理严重违法和造成危害的行为,引导食品企业(业主)严格按照标准规范有序进行生产.目前阶段,在食品安全问题上政府相对比较被动,主要原因是缺乏主动的风险监测评估,没有建立起相应的机制,监管工作基本停留在行政检查和应急事件处理层面.这几年,宁波市在食品安全风险监测评估方面进行了一些探索,加大了检验力度,基本掌握了以大宗食品为主的食品安全总体情况.
(一)每年食品检验数量达到4万批次.近几年,宁波市高度重视食品检验监测,把它作为食品监管的基础性工作,纳入民生实事工程.市政府明确,自2009年开始全市食品抽检达到每年每千人4批次,每年投入检验经费3000余万元,这两年全市完成各类食品实验室定量抽检近10万批次,获得检验参数84万余个,食品检验数量和覆盖面基本接近了发达国家和地区的水平.另外,各监管部门还进行快速检验100多万批次,进行大面积的筛查.为满足食品检验需要,政府加大投入,积极扶持检验能力建设,并鼓励社会第三方检验机构发展,政府检验实行服务外包,目前全市有检验机构37家,检验仪器原值达到4亿多元,从业人员近千人.
(二)实现食品检验数据共享.进行食品风险监测评估需要一定数量的检验样本,以往的检验既存在总量不足的问题,更是有限的检验数据分散在各地各部门,我们在解决检验总量的同时,着力推进检验数据共享工程.2009年研制开发了"宁波市食品检验信息共享系统",该系统通过互联网建立起覆盖全市所有食品安全监管和检验机构的信息共享体系.检验机构承担的政府检验项目,限时录入系统,全市290家食品安全监管和检验机构能够实现及时有效共享食品检验信息,同时,凭借这个数据库,逐步构建了政府部门之间,政府与企业、政府与消费者、企业与消费者之间的食品安全良性互动机制.目前,该系统已积累了10余万批次、100余万项次食品检验信息.
(三)制定宁波市食品检验管理办法.为规范各级政府食品安全检验工作,提高检验水平和检验结果利用率,我市在2009年制定出台了《宁波市食品检验工作管理办法》.该办法对政府有关部门和承担政府食品检验任务的机构进行食品检验工作及相关活动提出了相应要求和规定,包括各地政府要统一制定年度抽检计划,提高检验的科学性、整体性和针对性,市县两级政府及部门对食品抽检品种的划分;各级政府要加大对食品检验经费的投入,经费使用管理;加强检验机构能力建设,实行检验结果互认和共享;加强食品检验信息管理,及时发布食品安全预警;食品检验工作实行服务外包,鼓励有法定资质的社会检验机构承接政府食品检验项目等等.同时,要求各地各部门将食品检验工作纳入政府工作目标的考核考评,为各级政府和政府部门开展食品检验工作提供了有力保证.
二、监管建设并重,加强食品安全风险管理
宁波是一个典型的食品输入型城市,食品消费量大面广,层次丰富,来自全国各地的食品大量涌入宁波市场,市场又完全处于开放状态,风险控制比较困难.这几年,我们根据检验结果和市场调查获得的情报,在风险评估的基础上开展风险管理工作,有力控制风险.充分发挥各监管部门依法监管和食安办综合协调作用,开展一系列风险管理工作.
(一)实施大宗食品源头控制和市场准入.宁波食品来自全国各地,数量巨大,情况复杂,进行源头控制是一项基础性工作.我们努力做到重点食品的产地、供应商、品种、数量等情况基本清晰;重点产地源头环境情况基本掌握;充分利用食品检验数据,合理评价产品和产地安全状况,建立起与食品供应的生产基地和当地政府的沟通交流机制;完善食品标准体系和市场准入办法;加大监管力度,坚决打击食品生产流通违法违规和犯罪行为,形成打击的高压态势;逐步建立食品安全问题追溯体系;真正做到食品安全可知、可控、可信、可记录.
(二)绘制大宗食品购销"路线图".为实现食品安全源头控制目标,我们从2007年开始,对供应我市的大宗食品进行调查,绘制购销路线图.目前已基本搞清了生猪、水产品、蔬菜、豆类制品、食用油、乳品、牛肉、家禽、蛋品、大米等十类大宗食品的购销情况,绘制的"路线图"包括食品的来源、产地、供应商、数量、运输方式、分销模式等基本信息.绘制大众食品购销路线图,并配合检验和信息化手段,为政府采取食品安全准入控制等措施提供依据;为强化食品安全追溯提供条件;提高了食品安全检验的针对性和有效性;为在现行食品安全"分段监管"体制下,有效实施"从田头到餐桌"的全程"无缝监管"提供保障;在发生突发事件时,能以最快速度基本搞清危害食品在我市的来源、数量、流向等情况,有效实施控制;还为使全国优质食品资源为我市所用打下基础.
(三)建设和提升食品生产和流通业态.要实现食品源头控制和可以追溯,落实生产和经营者责任,必须重视食品流通业态的提升.多年来,宁波投入巨资进行全方位的建设和改造,保障食品购销规范有序,信息清晰,责任落实,消费者能发挥市场选择的力量.比如,宁波的蔬菜和水产品供应数量巨大,目前城区蔬菜和水产品两个批发市场的交易量占城区销售量的80%以上,并实施检验和电子卡交易.生猪集中屠宰率城镇达到百分之百,在城区集中设置了五个屠宰场,对进入屠宰场的生猪实施全面检疫检验,对瘦肉精实行批批检验,开展了"猪肉质量IC卡网络追溯系统建设"试点工作.豆制品实现规模生产,基本消除了个人作坊式的加工,城区建有五家大型豆制品生产企业,进行品牌生产;政府扶持开设筛选工厂,规定凡进入宁波市城区豆制品生产企业的原料必须全部筛选.
(四)强化食品安全基层基础工作.开展食品安全示范县、示范乡镇(街道)建设,制定切合实际的建设标准,给基层政府开展食品安全工作以明确的导向,乡镇政府建立公共安全办公室,村有食品安全信息联络员,建立起食品安全监管的基层网络,食品安全理念深入人心,形成良好的社会氛围,对食品生产、销售和服务行为实施全面监督,建立起业主自我约束和规范机制.广泛开展"四无社区(村)"建设,通过建立监督网,实现"无食品制假售假窝点,无食品无证无照生产经营户,无食品违法宣传广告,无食品安全事件"目标.
三、规范信息公开,开展食品安全风险交流
当前我国的食品安全存在两个方面的问题,一是食品本身存在的安全问题确实比较严重;二是由食品信息不对称引发的公众恐慌甚至对政府的不信任问题.开展风险交流,首先是为了及时消除食品带来的风险,交流的对象是食品生产经营业主和消费者,也可以是政府监管部门,我们建立起政府牵头各方参与的信息反馈系统,以不断排除食品安全问题带来的危害.同时,公开食品安全信息,也是建设公开透明的食品安全环境的需要.回顾和分析这几年媒体披露的,在全社会引起广泛影响的食品安全事件,不难发现,有一部分所谓的事件缺乏事实和科学依据,有的甚至有炒作和商业目的的嫌疑.主要原因是,目前存在公众迫切需要获得食品安全客观真实信息与政府不能提供更多的关于食品安全信息的矛盾,当社会上关于食品安全问题信息的传播处于无序状态,真假难辨,公众又得不到真实信息的时候,恐慌就会随之而来,建立起规范的食品安全信息公开机制,已成为食品安全工作的当务之急.这几年,我们根据检验的结果和市场调查情况,在风险预警方面也作了一些探索.
(一)及时应对媒体发布的食品安全事件.虽然这几年宁波本身没有发生引起关注的食品安全事件,但全国性的食品安全事件经过媒体报道会第一时间传播到宁波市民中,反响很强烈,很多人就怀疑并迫切希望了解宁波市场的情况.我们及时收集各部门的信息,有的通过检验获取相关情况,主动通过地方媒体发布相关信息,取得很好的效果.比如,2010年在一些地方又发现"三聚氰胺乳粉",我们第一时间对宁波市场供应的几乎所有品牌的乳粉进行三聚氰胺的检验,结果没有发现问题乳粉,公布后市民比较平静;又如今年被曝光的"健美猪"问题,我们马上收集近年来检验的猪肉情况,第一时间把报告送给市领导并在媒体上发布.
二是编发食品安全报告.根据2009年我们对市场4万多批次的检验数据,食安办编制了长达一万多字的《2009年宁波市食品安全报告》,报告对宁波的食品安全状况进行总体评价,并对十大类大宗食品的检验合格率和存在的危害因子进行了分析,以数据说话,实事求是.报告编制后,我们送国内食品安全专家征求意见,并分发给近3000位社会各界人士阅读,收到反馈500余份.在此基础上,我们在《宁波日报》上全文公开了该报告,受到了公众的欢迎.
(三)多渠道开展食品安全信息交流.政府向公众主动发布食品安全信息,是修复政府公信力的需要,更是建立政府、企业和公众共同参与的食品安全保障机制的需要.没有真实可信的食品安全信息的公开,公众难以发挥消费选择对企业诚信的引导作用;更不可能真正制约企业的不法行为.这几年,我们探索在发布年度食品安全报告同时,发布季节性和重点品种的检验和预警信息.我们还尝试逐步规范公开信息的机制,比如改造我们的食品安全网站,把发布品种检验信息和对公众、企业的预警作为网站的主要内容;在媒体上开设专栏,形成固定的公开形式,吸引公众了解和参与.由于食品信息公开问题很复杂,因此不能简单化,必须做到科学、公正、规范和有效,要突出重点,有利于解决重点问题,特别是初级农产品关乎"三农"问题,要特别谨慎,以免无辜伤农.在检验中发现区域性食品安全问题后向产地政府发布预警信息,以引起当地政府的重视,加强监管,实现效益最大化.
(作者系浙江省宁波市食品药品监督管理局局长)
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