最近，进口冷冻食品的监管问题引发关注，这起货值15万的进口“冻猪脚”案件中，因涉案食品原料存在“套牌”行为，当事人被处货值金额5倍78.5万元的罚款。
市场监管部门是如何定性其违法行为？
处罚的法律依据又是什么？
一起来看
一、案情简介
2019年8月，高邮市市场监督管理局执法人员对从事肉制品生产经营的T公司（以下简称当事人）进行了现场检查，在原料库中发现若干箱标称“冻猪脚”的进口食品原料，其标签标示内容涉嫌违反了《食品安全法》的相关规定。经负责人批准，该局对涉案食品原料进行现场查封，并决定对当事人进行立案调查。
经查：当事人在未严格履行进货查验义务的情况下，从某肉食品市场购进了667箱（15KG/箱）总计10.005吨的“冻猪脚”（图1），用作生产成品咸猪手（图2）的食品原料，货值金额合计157078元。该食品原料标签标称其品名为“冻猪脚（Frozen Pork Hind Feet）”，为“爱尔兰”进口产品，厂号为“EC355”和“IE356EC”，净重为“13.60kg”，毛重为“14.04kg”，并标示有规格、生产日期、批次号、保质期、储存温度等内容。
图1
图2
调查过程中，当事人提供了品名为“冷冻猪脚（Frozen Pork Hind Feet）”的《入境货物检验检疫证明》（图3）和《进口货物报关单》（图4）。经过比对，两份单据记载的品名、规格、批号、厂号等内容与当事人贮存的“冻猪脚”标签标示内容全部吻合。
图3
图4
随着调查逐步深入，执法人员发现《进口货物报关单》中的“标记唛码及备注”一栏内，备注有“带脚趾”的文字内容。该“带脚趾”的外观描述，与当事人贮存的不带脚趾的标称“冻猪脚”的食品原料（猪肘）实物外观存在显著差异。
通过货物入境地海关、爱尔兰厂家官网以及境内收货人等渠道调查核实，执法人员确认“冻猪脚（Frozen Pork Hind Feet）”（涉案产品标签、检验检疫证明和报关单的标示品名）所指产品应为带脚趾的猪蹄（图5），并非当事人实际购进、使用的不带脚趾的猪肘。
图5
在证实涉案原料猪肘存在“套牌”行为后，执法人员随即调整调查方向，重点收集固定当事人采购、使用的食品原料存在标签标示内容错误和未经检验检疫问题的证据材料。同时，执法人员对涉案的原料猪肘和成品咸猪手进行了抽样检测。截至案件办理终结，当事人一直未能提供涉案原料猪肘真实有效的检疫检疫证明材料。
二、争议焦点
1、涉案的原料猪肘是否属于预包装食品？
第一种观点：涉案的原料猪肘属于食用农产品，不能适用《食品安全法》等关于预包装食品标签的规定。
第二种观点：涉案的原料猪肘属于预包装食品，可以适用《食品安全法》等关于预包装食品标签的规定。
办案人员认为，应当采纳第二种观点，理由如下：
1、涉案的原料猪肘属于食品。《食品安全法》第一百五十条第一款规定，“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料……”，而当事人采购的涉案猪肘系用作生产成品咸猪手的原料。因此，涉案的原料猪肘属于食品；
2、涉案的原料猪肘经过了预先定量的包装。《食品安全法》第一百五十条第三款和《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）规定，预包装食品是指“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品”。本案中，涉案的原料猪肘都是预先定量包装在统一规格的包装纸箱中，其所有产品标签均标示有一致的净重和毛重，并且当事人在采购时也是按照15KG/箱的规格进行的重量计算。因此，涉案的原料猪肘无论是从标签标示内容还是从实际销售计算来看，都符合预先定量包装的定义；
3、涉案的原料猪肘经过了复杂及精细化的加工。本案中，涉案的原料猪肘，其与一般的生猪屠宰、切割不同，其不仅进行了屠宰、切割、冷冻等简单加工，更为关键的是其进行了明确的分类处理，即该批猪肉系经挑选而成猪肘，而不包括其他部位的猪肉，故其与普通的屠宰、切割后的生猪肉自然性状不一致。
同时，涉案的原料猪肘还进行了定量的包装，即按每箱15kg进行装箱，进一步与一般的散装猪肘予以区分。因此，涉案的原料猪肘经过了分类处理以及定量包装的加工，且该加工属于改变了其基本自然性状的复杂及精细化的加工。
综上所述，应当认定涉案的原料猪肘属于加工形成的预包装食品，而非食用农产品，可以适用《食品安全法》等关于预包装食品标签的规定。
2、当事人违法行为如何定性？
第一种观点：当事人使用未经检验检疫的肉制品原料生产食品，违反了《食品安全法》第三十四条第一款第（八）项禁止生产经营“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”的规定。
第二种观点：当事人采购、使用的原料猪肘标签标示了错误的品名、厂名、规格、批次等标签信息，违反了《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）中3.4对标签“应真实、准确”的基本要求。
第三种观点：当事人采购、使用的原料猪肘未经检验检疫，违反了《食品安全国家标准 鲜（冻）畜、禽产品》（GB 2707-2016）中3.1原料要求“屠宰前的活畜、禽应经动物卫生监督机构检疫、检验合格”的规定。
执法人员认为，应当采纳第二种和第三种观点，理由如下：
1、本案当事人并不构成生产经营未经检验检疫肉类的行为。《食品安全法》第三十四条第一款第（八）项禁止生产经营“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”的规定，其禁止的行为是生产或者经营未经检验检疫的鲜冻肉成品，主要规制的是鲜冻肉成品的生产者或销售者，对于将鲜冻肉作为原料生产其他食品的生产者并不适用。
2、当事人采购、使用的原料猪肘标签不符合规定。当事人采购、使用的原料猪肘属于预包装食品，其标签标示方式和内容应当要符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）的规定，而涉案的原料猪肘标示了错误的品名、厂名、规格、批次等标签信息，不符合“真实、准确”的基本要求。
3、当事人采购、使用的原料猪肘未经检验检疫合格。一方面，如果涉案的原料猪肘的源头是来自境内，应当要有国内动物卫生监督机构出具的《动物检疫合格证明》和《肉品品质检验合格证》；另一方面，如果涉案的原料猪肘的源头是来自境外，应当要有我国出入境检验检疫部门出具的《入境货物检验检疫证明》（合法进口的情况），或者要有出口国履行动物卫生监督机构职能的部门出具的检验检疫证明材料（走私进口的情况）。
本案中，当事人未能提供涉案原料猪肘真实有效的检验检疫证明材料，应将其采购、使用的源头不明的原料猪肘认定为未经检验检疫的猪肉制品。因此，涉案的原料猪肘无论是来自境内还是境外，都不符合《食品安全国家标准 鲜（冻）畜、禽产品》（GB 2707-2016）中3.1原料要求“屠宰前的活畜、禽应经动物卫生监督机构检疫、检验合格”的规定。
综上所述，当事人采购、使用的原料猪肘，既不符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB 7718-2011）的要求，也不符合《食品安全国家标准 鲜（冻）畜、禽产品》（GB 2707-2016）的要求，违反了《食品安全法》第五十条第一款“不得采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料”的规定。
三、处理结果
本案当事人采购、使用不符合食品安全标准的原料猪肘的行为，违反了《食品安全法》第五十条第一款的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项的规定进行处罚。
案件调查过程中，当事人存在擅自移动查封的原料猪肘、提供虚假的证据材料的从重处罚的情节。但鉴于当事人履行了部分进货查验义务，及时整改不规范的生产流程，主动召回所有出库的成品咸猪手，且涉案的原料猪肘和成品咸猪手经检测合格，符合从轻减轻处罚的条件。
参照《扬州市市场监督管理行政处罚裁量权适用规则（试行）》第十条第一款第（三）项的规定，综合本案具体情节，除责令改正外，执法机关决定对当事人从轻处罚如下：
1、警告（未严格履行进货查验义务等）；
2、没收270箱原料猪肘和395箱成品咸猪手；
3、处货值金额5倍计785390元的罚款。
四、案件启示
1、对进口肉制品检查时应仔细查证全套证明材料。
《食品安全法》规定，食品生产经营者在采购食品时应查验供货者的许可证和产品合格证明文件，所以进口肉制品食品生产经营者一般只要提供《入境货物检验检疫证明》即可证明产品合格。
本案中，货物“带脚趾”的备注只出现在了《进口货物报关单》中，如果仅查证《入境货物检验检疫证明》，可能就不能发现当事人的上述违法行为。
2、对涉案物品进行检测可以延长查封、扣押期限。
根据《行政强制法》和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关条款，查封、扣押的期限是法定不可变期间，加上延长的期限最长为60日。
本案案情较为复杂，需要辗转三省市调查取证，难以在60日内作出处罚决定，可能会存在一定的办案风险。因此，办案机构对涉案食品进行了抽样检测，以此中断查封期限，事实上延长了案件调查取证的期间。
参考文献：江苏省泰州市中级人民法院（2016）苏12行终125号《行政案件终审判决书》
作者单位：高邮市市场监督管理局
行业：
