随着"地沟油"、"瘦肉精"、"染色馒头"等事件曝光,食品安全已成为影响我国改革发展稳定大局的重要民生问题.在新形势下,如何通过加强和创新社会管理提高食品安全保障水平,成为理论界和实务界共同面临的课题.
食品安全问题已成为当前的社会性风险之一
食品安全包括数量安全与质量安全两方面,前者指食品数量满足人们基本需求,后者则是食品中有毒有害物质对人体不造成危害,本文从质量视角探讨食品安全.当前,我国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势.然而,受生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平等深层次因素的制约,我国食品安全基础薄弱的状况未根本转变,食品安全风险类型多、分布广、隐藏深、危害大.其中,"添加泛滥"和人为污染已成为系统性社会性风险,近年发生的"问题奶粉"、"瘦肉精"等事件均因非法添加所致;同时,因微生物和化学性污染引起的食源性疾病高发,近年我国食物中毒死亡人数出现反弹趋势.尤其在乳制品、食用油、保健食品、鲜肉和肉制品和酒类等重点品种,食品安全风险聚集.与此同时,食品领域违法犯罪高发,成为导致食品安全问题的主要原因.2010年全国共查处种植养殖、食品生产加工、商贸流通、餐饮服务等环节食品违法违规行为13万起,立案查处了涉及食品安全的刑事案件115起,抓获犯罪嫌疑人248人,民众对食品行业的信任严重缺失.
食品安全问题具有深层次的社会原因
改革开放30多年来,我国实现的快速发展相当于西方发达国家上百年才走完的历程,因此西方国家在不同时期渐次出现的食品安全问题也在我国当前一段时期内比较集中、突出地暴露出来.当前,我国正处于"食品安全风险易发期",食品安全面临如下深层次社会矛盾.
1.食品产业结构不合理.与发达国家相比,我国食品产业呈现"多、小、散、低"的局面,规模化、产业化、集约化程度不高,自身质量安全管理能力不足.我国目前有食品生产加工单位44.8万家,其中80%为10人以下的小企业、小作坊;食品经营主体约323万家,有证餐饮单位约210万家,无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数.农业生产更为分散,种植养殖环节还主要依靠2.4亿农民散户生产.
2.食品生产经营者诚信自律意识不强.市场经济越发达,企业市场主体的诚信问题就越重要.然而,当前许多食品企业的诚信意识和守法意识淡薄.有些食品生产经营者为获取非法利益,甚至故意从事违法违规活动,带来了不容忽视的安全隐患.近年发生的"三鹿奶粉"事件、河南"瘦肉精"猪肉案件,都与食品生产经营行为直接相关.
3.食品领域违法行为惩处力度不足.回顾近年发生的食品安全案件,事故责任人在主观心态上少数是故意,有些是恶习,更多是无知.法律是道德的底线,其不可能对所有社会不良现象加以规范,加之举证的困难,许多食品生产经营者的行为游走于合法与违法之间的灰色地带.在"法不罚众"的社会心态下,食品违法生产经营行为迟迟不能入刑.
4.食品安全标准不完善.我国食品标准体系混乱,有食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、产品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的部分,但至今仍没有统一、完整的"食品安全国家标准",有的食品标准间还存在交叉、重复、缺失、标龄长等问题.例如我国现有农药残留限量仅800多项,而国际食品法典委员会有3300多项,欧盟有14.5万项,日本有5万多项.
5.食品安全监管体制不顺.我国实行"分段监管为主,品种监管为辅"的食品安全监管体制,农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;食药部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故.于是,本应统一高效的食品安全监管职权被分割为多个环节,出现职能交叉、衔接不畅.此外,质检、工商等监管部门均实行省以下垂直管理,市、县级政府面临有责无权的尴尬境地,现实中很难做到无缝隙监管.
用社会管理理念统筹食品安全监管工作
确保食品安全是全面建设小康社会的关键环节,也是转变经济发展方式的必然要求,还是创新社会管理、维护和谐稳定的重要内容.为此,应当站在顶层设计和总体规划的高度,加快食品安全监管的主体、机制、方式、环节和手段转变,确保人民群众饮食安全.
1.在监管主体上,从政府监管向社会"共治"转变.食品安全不是政府监管出来的,而是全社会共同治理出来的.一方面,我们要积极推进诚信体系建设,发挥行业协会作用,加强食品企业自律,引导其提高内部质量管理水平.另一方面,提升社会监督水平,政府应稳妥、准确发布食品安全信息,保障公众对食品安全的知情权.同时,建立健全舆情监测机制,畅通投诉举报渠道.基层可选聘一批有一定影响力、公益心较强的热心人士作为食品安全特邀监督员,并在农村药品监管网的基础上,探索乡镇食品安全协管员和村级食品安全信息员制度,掌握动态信息.社会"共治"的目标是企业更负责,协会更有为,民众更理性,媒体更客观,专家更准确.
2.在监管机制上,从政出多门向统一高效转变.在保持现有体制的前提下,创新食品安全监管工作机制.一是动态协调机制.县级以上地方政府设立食品安全(协调)委员会,并明确办事机构.同时,完善例会工作协商、定期信息通报发布、案件举报与协查责任追究等制度,将传统科层式的工作流程转换为扁平化的政策协调,有效解决政出多门、职责不清和相互推诿的分段监管弊端.二是全程监管机制.食品产业链和产品生命周期长,涉及环节多,任何一个环节出了问题,都会影响上下游的食品安全,存在"短板效应".例如"地沟油"事件就涉及发展改革、卫生、环保、食药等多个部门.因此,我们要借鉴发达国家"从农田到餐桌"的全流程监管,特别是加快食品安全综合执法队伍建设,如湖南省长沙市公安局成立食品安全执法大队,实现各环节无缝执法.三是区域联防机制.食品安全风险具有跨地域流动性,我们熟知的阜阳奶粉事件、海南"毒豇豆"事件都具有该特征,可通过区域联防机制解决监管边界不清的问题.如安徽等华东七省联合上海成立了"7+1"食品药品监督稽查联防协作区;福建等建立了泛珠三角9省区食品药品监管合作联席会议制度,共同应对跨省区的食品风险.
3.在监管方式上,从行政管控向公共服务转变.在食品安全监管中坚持以人为本、服务优先,寓管理于服务之中.一是加大基层食品安全管理和服务力度.必须以城乡基层为重点,以城乡社区为载体,以居民需求为导向,整合各类资源.将政府在农业、质监、工商、卫生等方面的职能下沉到社区,探索建立基层食品安全管理和服务综合平台,推进"一站式受理、一条龙服务、一揽子解决".二是加大企业食品安全引导和服务力度.监管部门应每年向食品生产经营单位负责人和主要从业人员提供食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的集中培训,鼓励大型食品企业引入危害分析和关键控制点管理体系,提高其质量管理水平.加大"农超对接"等政策实施力度,将经济发展与安全监管的目标有机统一起来.
4.在监管环节上,从事后应急处置向源头风险治理转变.食品安全是容易引发社会矛盾的领域,应建立和落实食品安全风险评估、监测和预警机制,注重从源头上减少矛盾的发生.一要抓排查,全面做好食品安全风险源普查工作,经常性、滚动性地开展风险排查,并及时将评估结果向社会公布.既要"横向到边、纵向到底",又要"瞻前顾后、左顾右盼".二要抓监控,根据风险等级对食品生产经营者进行分层次管理,使监管资源与风险等级相匹配,将有限的监管资源集中到风险高发的环节和领域.三要抓沟通,加强与公众风险沟通并合理引导舆论监督.通过风险沟通策略的改进和风险教育的开展,促使人们更为理性地认知食品安全风险和看待食品安全事件,以促进社会和谐稳定.加大正面宣传的力度,及时公布案件查处情况,营造有利于食品安全工作的舆论氛围.
5.在监管手段上,从单一行政手段向多种手段综合运用转变.一是运用经济手段,强化政策导向.以实施"十二五"规划为契机,制定我国食品产业规划,调整食品产业结构,转变生产经营方式,加快食品企业技术改造.严格行政许可,严把食品生产经营企业准入关和退出机制,从根本上提升食品生产经营者素质和管理能力,落实食品安全的企业主体责任.二是运用技术手段,强化监管支撑.专业化是现代政府监管的重要特征,也是提升监管效能的途径.应严格技术标准,以安全性评估结果为依据制定食品安全标准,并完善食品检验检测体系.在提升国家、省两级技术水平的基础上,有必要在"十二五"专项规划中明确市、县食品安全技术装备配备标准,各级政府据此安排投资和预算,切实加强各级政府尤其是县乡基层食品安全监管能力建设.三是运用宣教手段,强化安全意识.政府应普及食品安全相关知识,建立公益性的食品安全知识宣教平台、跨部门的统一信息发布平台以及科学的风险沟通平台,引导公众安全消费,提高自我保护能力.
行业：
