食品安全的内外应对
全球化时代的食品安全问题已经不再局限于一国之内，着力应对国内复杂因素的同时也需加强国际合作
“中国的食品安全问题在政治层面上被放到了一个非常高的高度”.出席了望周刊社旗下环球杂志主办的“后危机时代的国际食品安全合作”环球国际论坛时，世界卫生组织驻华代表处官员康彼得说。
时值《中华人民共和国食品安全法》施行一周年之际，会议受到了国内外官员、学者和企业负责人的高度关注。根据该法规定，国务院决定设立国务院食品安全委员会，并于今年2月9日召开第一次全体会议。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强挂帅食品安全委员会，并在会上表示，要从根本上改善食品安全状况，使人民群众吃得放心、吃得安全。
国家高规格重视的背后，食品安全问题仍然不时困扰着中国人家庭的餐桌。而全球化时代的食品安全问题已经不再局限于一国之内。发达国家的食品安全标准，既促进了发展中国家食品质量的提高，又在农产品食品贸易中竖起了壁垒。根据商务部的调研，我国农业及食品出口企业都受国外技术性贸易壁垒影响，每年造成损失约90亿美元。
在改革开放三十余年间，中国的食品进出口贸易增长超过10倍。在中国向世界第四大农产品食品出口国迈进的同时，如何确保食品安全并突破国外技术壁垒，正成为整个行业和政府面临的长期挑战。
制约食品安全的多重难题
中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波表示，食品安全涉及到法制建设、监管体制、监管手段、科技支撑和科技人才等诸多方面。“尽管这些年来我国政府高度重视，举国上下都在努力，食品安全得到了很大的改善。但是距离广大消费者的要求还是有距离的。”
在卫生部食品安全综合协调与卫生监督局局长苏志看来，中国的食品安全受制于诸多因素。
和发达国家相比，分散的农业生产以及在食品加工和出口环节中存在的大量小企业，使得中国食品安全统一监管面临挑战。苏志说：“中国是一个农业大国。小农经济特有的分散种植和养殖模式，是影响我们食品安全统一监管制约的因素。现在农业部门正在推动把分散的种植和养殖规范化、集中化、规模化。”
“我们有四十多万家食品加工企业，90%是中小企业。很多还是个体作坊式的生产方式”.苏志认为，这也对政府食品安全监管带来了巨大的挑战。
在经济快速发展的过程中，利益驱动使得市场上存在着违法甚至是食品安全犯罪的行为。比如说在食品中违法添加一些非食用物质。苏志认为，这是一个不得不正视的问题。中国政府现阶段面临一个很重要的任务，就是下大力气、出重拳，规范食品生产、加工、消费以及流通全过程，规范涉及食品的相关行为。
对于食品安全，生产者饱受指责，监管者却也备受争议。在《食品安全法》实施之前，食品安全监管由农业、卫生、食药、质检、工商、商务、海关等多个部门分别依据不同的法律法规进行各自独立的分段监管。今春全国两会前夕，全国人大代表、娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理宗庆厚就直言：“食品监管体制仍未理顺。”
对此，罗云波表示认同：“现在的食品安全，大家批评最多的就是监管体制。这个体制里面最严重的就是‘多龙治水',鸡多不下蛋'.”
针对这一问题，苏志分析指出，分段监管是中国现有的体制造成的。目前情况下，任何一个相关部门都不可能把食品安全所有问题都承担起来。所以，从高层政府层面成立一个由副总理牵头的委员会，在目前是必须的。
按照新的食品安全法，食品安全由农业部、卫生部、质检总局、工商总局、国家食品药品监督管理局负责，其被称为“4+1”体制。
农业部对种植养殖食品农产品生产的环节进行监管，包括农业的投入物、饲料等等；国家质检总局以及各级质检系统对食品生产加工环节进行监管，质检总局下的食品进出口局进行进出口食品口岸的管理；国家工商总局作为专门规范市场的行政执法部门，对食品的市场流通环节进行监管；国家食品药品监督管理局参与销售环节的管理。这就是“4”.“1”就是卫生部有责任把四段分段管理，通过一些机制和制度整合起来。
国家食品安全风险评估专家委员会主任、中国工程院院士陈君石在接受本刊采访时指出，“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的，更不是靠监测出来的。”
在陈君石看来，中国政府对食品安全的监管强度和投入应该说都超过了其他国家。农民分散生产，中小型企业受市场经济利益驱动，所以存在着方方面面、形形色色的食品安全隐患。在这些条件没有根本改观之前，中国的食品安全还会存在这样那样的问题。“现在的问题不是我们国家缺少农产品的安全标准。不管是农药材料，还是其他投入品的标准，不管是国家的标准，还是农业部的规定，都是相当齐全的。问题是能不能遵守。”
来自外部市场的压力
改革开放以来，中国进出口食品贸易增长明显。1978年食品出口总额为61.05亿美元，进口总额为20.29亿美元。2008年食品贸易出口额上升至405.0亿美元，进口额为586.6亿美元。1978年至2008年年均出口增长率6.51%,进口增长率11.87%.
据统计数据显示，目前中国是世界第五大农产品出口国，第四大农产品进口国。国务院发展研究中心市场经济研究所副所长程国强预计，未来五到十年，中国可能会成为世界农产品食品第四大出口国。这是因为全球农产品贸易在升级，在向食品和农产品加工贸易方面发展，中国近期具有这样的优势。因为对大豆等原料性产品的需求，中国也可能成为第三大进口国。
在中国农产品食品贸易快速发展的同时，“食品安全管理已经成为扩大食品出口的一个关键因素”,程国强表示，最主要的背景是发达国家最近十几年来由于二恶英、禽流感等事件推动他们转变国家食品安全管理体制。
随着全球经济一体化和贸易自由化，传统贸易措施如关税配额等对国际贸易所起的作用逐渐削弱，而以标准、技术法规和合格评定程序为主要内容的技术性贸易措施，对国际贸易的影响日益明显。
在应对这一轮国际金融危机中，发达国家进一步强化了这种技术性贸易保护主义预期。发达国家不断提高进口农产品的技术标准，内容更加复杂，涉及食品安全、生态环境、动物福利、知识产权等多个领域。
程国强指出：“日本、欧盟、美国等相继修改了食品安全卫生法。我们一方面学习他们的管理体系、供应链体系，但是另一方面我们也注意到这些措施的外部性越来越明显。比如说日本的肯定列表制度，它对日本国内控制农药残留是非常有效的，但同时也限制了中国对很多国家的农产品输出。欧美等国家提出了质量可追溯的要求，抬高了农产品出口贸易的门槛。”
日本从2006年开始实施的《食品中残留农业化学品肯定列表制度》（简称《肯定列表制度》），就是食品安全措施所带的壁垒中的一项。该制度要求：食品中农业化学品含量不得超过最大残留限量标准；对于未制订最大残留限量标准的农业化学品，其在食品中的含量不得超过“一律标准”,即0.01毫克/公斤。
山东省对日出口额占全国的三分之一。《肯定列表制度》一经颁布，2007年山东对日农产品出口同比下降0.6%,2008年山东对传统市场日本出口增幅继续明显回落，全年对日出口27.4亿美元，同比下降5.6%.
来自商务部的数据显示，中国90%的农业及食品出口企业受国外技术性贸易壁垒影响，技术性贸易壁垒给中国国际贸易造成的障碍占关税等各种壁垒总和的比重，已由原来的20%上升到目前的80%左右。
找准食品安全的突破口
目前中国食品安全监管的“软件”令人担心，特别是引入风险评估方面。陈君石认为，“最近几年，我们在监管硬件方面的进步是很快的。应该说现在世界上大概还没有一种化学污染物或者添加剂在其他国家能够检测而中国检测不出来的。但是我们所落后的是软件，包括人的能力和一些管理方面的软的游戏规则。这就是为什么现在食品安全法规定国家要设立食品安全风险评估体制，又设立了国家食品安全风险评估专家委员会，且强调评估必须建立在监测基础上的原因。”
苏志也认为，风险评估不足潜在地威胁着中国食品安全。科学研究方面的一些新成果很快就用在了食品领域。在应用过程当中可能对新的科学技术带来的安全问题评估不够。《食品安全法》特别强调，新的品种、新的相关产品用于食品的生产加工，必须做的一项工作就是风险评估、安全性评估。这样才可以使食品安全建立在科学的基础上。
对于国内食品安全问题的解决过程，程国强认为，“我觉得它是伴随着我们整个农业现代化的进程，在未来几年之内完全解决的难度非常大。”
受访专家一致认为，更长远来看，食品安全问题实际上取决于农业现代化。伴随着城镇化、工业化进程，当农业规模化经营发展到一定程度的时候，现在的《食品安全法》会更好地发挥作用。
陈君石表示，中国食品合格率一年比一年高，安全形势总体是好的。目前的问题在于，消费者对中国食品安全现状的估计和科学家、政府的观点有较大的差距，以至于人们经常担心“我们现在还能吃什么？”要解决这一问题，促进中国食品安全健康发展，政府应努力将正确、科学的信息及时透明地告知公众，媒体也应避免对食品安全问题过度渲染。
面对国际农产品及食品贸易所出现的新趋势，程国强就国际食品安全合作提出了三点建议：
一是加大力度推进广泛而深入的国际食品安全技术、管理信息等方面的合作，尤其加大对发展中国家的技术援助，由此提升全球食品安全管理水平。
二是应在WTO框架下，制订涉及食品安全与技术性贸易措施的多边规则，规范和约束发达国家的贸易保护主义的行为。
三是建立区域协商、双边合作机制，类似以《中日韩三国关于食品安全合作备忘录》等来解决食品安全方面的难题。
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